Универсальные услуги связи в России и за рубежом сегодня

Аналитическая справка о реализации универсальных услуг связи Комиссии Совета Федерации по естественным монополиям Федерального собрания РФ

Универсальное обслуживание используется в большинстве стран мира: Австралии, Канаде, США, Австрии, Дании, Италии, Швейцарии и других странах. Пакет универсальных услуг в разных странах имеет разное наполнение. Например, в Испании к универсальному обслуживанию относятся таксофоны общего пользования, бесплатная справочная служба. В США это услуги междугородной телефонной связи, в Швеции и Финляндии поставлена цель обеспечить высокоскоростным широкополосным доступом в Интернет каждую семью.

Согласно Федеральному закону «О связи» под универсальными понимаются «услуги связи, оказание которых любому пользователю … на всей территории Российской Федерации в заданный срок, с установленным качеством и по доступной цене является обязательным для операторов универсального обслуживания». Это определение в целом соответствует европейской практике: примерно так же универсальные услуги трактует Директива об универсальном обслуживании, вступившая в силу в странах Европейского Союза с июля 2003 г., причем ключевым является тезис о доступности цены.

Определение тарифов на универсальные услуги
В Европе уровень тарифов на универсальные услуги считается приемлемым, если затраты абонента не превышают 1—2% среднедушевого дохода. При этом по данным маркетинговых исследований, 99%-ной телефонизации населения можно добиться лишь при условии, что тарифы будут соответствовать 0,7%-го среднедушевого дохода. Однако, по мнению ряда аналитиков, по мере проникновения телекоммуникационных технологий в нашу жизнь «экономически активное» население станет тратить на них 5—7% дохода.

Оператор универсального обслуживания обязан предоставить доступ с таксофона к услугам зоновой, междугородной и международной связи, подписав с соответствующим оператором агентский договор. В идеале операторов зоновой и дальней связи может быть несколько, и тогда у пользователя появится возможность выбора.

Из перечня услуг, предоставляемых другими операторами, исключена подвижная связь. По мнению Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, это позволит не допустить дальнейшего перетекания средств из сектора фиксированной связи в сектор связи мобильной. В противном случае, как считают в Миниформсвязи РФ, расчеты между операторами мобильной связи и универсального обслуживания велись бы по межоператорским тарифам, а основная прибыль оставалась бы у сотовых компаний. В рамках текущей схемы оператор универсального обслуживания может заключить с владельцем сети мобильной связи договор на оказание услуг инициации вызовов; при этом прибыль распределяется более справедливо.

К услугам, предоставляемым в пунктах коллективного доступа, отнесены передача сообщений электронной почты и доступ к информационным ресурсам.

Отметим, что в Европе перечень универсальных услуг ненамного богаче. Явно прописаны организация доступа к услугам дальней и факсимильной связи и обязательство оператора обеспечить свои таксофоны телефонными справочниками. Кроме того, услуги мобильной связи не исключены из документов, регламентирующих универсальное обслуживание населения.

Согласно Правилам государственного регулирования тарифов на универсальные услуги связи при местном телефонном соединении стоимость 1 мин. разговора будет рассчитываться как отношение минимального размера абонентской платы (установленного в данном субъекте Российской Федерации) к среднемесячному объему местных соединений абонентов сети местной же телефонной связи. Тариф на передачу 1 мегабайта данных намечено определять путем умножения стоимости 1 мин. местного телефонного соединения на время, необходимое для пересылки 1 мегабайта информации со скоростью 19,2 кбит/с.

Такой алгоритм установления тарифов неизбежно приведет к тому, что стоимость универсальных услуг окажется разной в различных регионах страны. В государствах Евросоюза дело обстоит иначе. Скажем, в Великобритании универсальные услуги связи (местная телефонная и факсимильная связь, доступ в Интернет со скоростью 56 кбит/с) оказывают два оператора — British Telecom и Kingston Communications. Цены одинаковы по всей стране, но малообеспеченным слоям населения предоставляется усеченный набор услуг за меньшие деньги.

Раздельный учет доходов и затрат
Поскольку тарифы на универсальные услуги регулируются государством, предоставляющая такие услуги компания по-прежнему имеет право рассчитывать на компенсацию убытков. Естественно, если она сумеет доказать, что эти убытки имели место. Механизм доказательства включает в себя два компонента — проведение раздельного учета и независимого аудита.

В ФЗ «О связи» закреплена обязанность оператора универсального обслуживания вести раздельный учет доходов и затрат по видам деятельности, оказываемым услугам связи и используемым для этих целей частям сети электросвязи. Очевидно, что проблемы могут возникнуть именно тогда, когда одна и та же инфраструктура начнет использоваться для предоставления не только универсальных, но и прочих услуг связи.

Для организации раздельного учета от оператора потребуются внедрение весьма «продвинутых» биллинговых систем и перестройка отдельных бизнес-процессов. Скажем, раздельный учет доходов, получаемых с разных рабочих мест в пунктах коллективного доступа, и доходов от оказания дополнительных услуг обеспечить несложно. Гораздо сложнее решить вопрос с деятельностью вспомогательных подразделений или с амортизационными отчислениями.

Правильность ведения раздельного учета, на основании которого вычисляется объем подлежащих компенсации убытков, и точность определения самого размера убытков должны быть подтверждены независимым аудитом. Причем затраты на аудит оператор имеет право отнести к расходам, связанным с предоставлением универсальных услуг, то есть подлежащим возмещению.

Назначение операторов универсального обслуживания
Конкурсы на определение операторов универсального обслуживания организуются на территории одного города федерального значения, одного или нескольких муниципальных районов и городских округов в пределах субъекта Российской Федерации. При этом на каждой территории для двух основных типов услуг (местная телефонная связь и передача данных) конкурсы проводятся раздельно, а значит, на ней могут действовать не более двух операторов универсального обслуживания.

Договор о предоставлении оператором универсальных услуг связи заключается сроком на пять лет, по истечении которых конкурсная процедура повторяется. Столь короткий срок действия таит в себе мину замедленного действия, ведь возмещаемые убытки складываются не только из текущих расходов оператора, но и из амортизационных отчислений, которые по многим позициям не укладываются в пятилетний срок.

Кстати, с той же проблемой столкнутся и операторы, на которых обязанность оказания универсальных услуг связи возложена Правительством Российской Федерации. Эта процедура используется в тех ситуациях, когда по одному из лотов конкурса подано менее двух заявок либо когда определить победителя не удалось. Назначение производится из числа операторов, занимающих существенное положение в сети связи общего пользования, т.е. владеющих минимум 25% номерной емкости на данной территории. Логично предположить, что в этом качестве преимущественно будут фигурировать филиалы сегодняшних межрегиональных компаний холдинга «Связьинвест».

Возмещение убытков операторам
Практика перекрестного субсидирования, с которой отраслевое министерство, по крайней мере, на словах, ведет непримиримую борьбу, в концепции универсального обслуживания получила вторую жизнь. Поменялись терминология и механизмы, но идея возмещения убытков, на сей раз операторам универсального обслуживания, осталась прежней. Если на рынке услуг телефонии нерентабельная местная связь живет за счет высокорентабельной дальней, то убыточное универсальное обслуживание будет существовать за счет большинства остальных видов электросвязи.

Возмещение убытков операторам универсального обслуживания будет осуществляться из специального резерва, обязанности формирования и распределения которого возложены на Федеральное агентство связи. Основным источником поступлений в этот резерв станут ежеквартальные отчисления операторов, предоставляющих услуги в сетях связи общего пользования, хотя закон не исключает использования и других видов поступлений. По сути, создание резерва универсального обслуживания эквивалентно введению очередного налога на операторов связи: сумма отчислений установлена равной 1,2% от разности между доходами, которые получены оператором при оказании телекоммуникационных услуг в сети связи общего пользования, и доходами от услуг присоединения и пропуска графика в той же сети. В США операторы вносят в аналогичный резерв общедоступности услуг 4,7—5% от суммы каждого счета. Во Франции операторы отчисляют в специализированный фонд 3% своей выручки, в Норвегии — 2,4%.

Фактический размер возмещаемых убытков не может превышать суммы, которая зафиксирована в договоре с победителем конкурса. На практике он вычисляется как подтвержденная аудитом разность между доходами и расходами, связанными с оказанием универсальных услуг.

Если оператор универсального обслуживания назначен Правительством Российской Федерации, ситуация усложняется. В этом случае максимальный размер возмещаемых убытков определяется следующим образом. Разница между доходами и экономически обоснованными затратами назначенного оператора при оказании им универсальных услуг сравнивается с аналогичным показателем, который был бы получен, если бы данный оператор такие услуги не предоставлял. Какие затраты будут признаны экономически обоснованными для каждого конкретного оператора, можно только догадываться.

Введение процедуры возмещения убытков вызывает множество вопросов. Нельзя исключить ситуацию, в которой сумма средств, аккумулированных в резерве универсального обслуживания (который, кстати, по оценкам Мининформсвязи Российской Федерации, уже в этом году составит около 4 млрд рублей, а в следующем пополнится еще на 7,2 млрд руб.), окажется меньшей, чем совокупный размер возмещаемых убытков. Каким образом государство будет покрывать дефицит — за счет повышения нормы отчислений операторов, за счет государственного бюджета или за счет привлечения дополнительных источников финансирования? Не меньше вопросов вызывает и ситуация, при которой в резерве универсального обслуживания останется немалый излишек.

источник: http://www.tssonline.ru/mat_text.php?id_text=1